6. What is Democracy? Separation of Powers and Democracy

사진 김광식 교수

근대 민주주의와 삼권분립의 역사

근대 민주주의는  ‘시민불복종운동’, 즉 ‘시민혁명’으로부터 시작되었다. 영국의 명예혁명, 프랑스의 시민혁명, 미국의 독립선언과 독립전쟁 등을 통해 시민이 국가의 주인임을 천명하고 시민이 주인으로서의 권리를 회복하자는 혁명적 대업은 시민의 권리를 착취해왔던 제왕적 파워의 몰락을 가져왔다.

시민의 자주권 회복을 위해 모두 충격적인 정치적 격변이 이루어졌다. 영국은 1689년 의회가 제정한 권리장전을 왕이 승인하고 왕위에 올랐는데, 유혈사태 없이 정권 교체를 이룬 이 사건을 명예혁명이라고 한다. 권리장전은 왕권을 제약하고 의회(국민)의 우위(힘)를 확인하는 문서라고 할 수 있다. 의회는 권리장전에 이어 곧 이를 보충하는 일련의 혁명적 조치를 취하였는데 즉 군대의 통수권을 의회인 국민이 장악한 것이다.

1789년 프랑스의 시민혁명은 자극적으로 시작되었다. 10년동안의 전쟁으로 인해 무거운 세금으로 굶주린 백성들이 마침내 1793년 루이 16세 왕을 처단시킨다. 지금도 프랑스 혁명가요는 우리나라의 혁명가와 애국가를 섞어놓은 것처럼 비슷하게 들린다. 혁명의 이념은 계몽사상가인 몽테스키외, 볼테르, 루소, 디드로 등에 의해 약 반세기에 걸쳐 배양되었다. 그 중에서도 특히 루소의 문명에 대한 격렬한 비판과 인민주권론이 혁명사상의 기초가 되었다.

1776년, 영국의 식민지였던 미국이 독립을 선언했다. 초기의 독립전쟁은 작은 분규쯤으로 받아들여졌으나, 프랑스가 미국 편에 가담하면서 점차 지구전으로 들어갔다. 영국 왕 조지 3세는 협상의 길을 택했고 파리에서 열린 강화회의로 미국은 독립국으로 탄생했다. 미국이 독립을 선언하고 영국과 전쟁을 벌이다 보스턴 차 사건과 렉싱턴에서의 무력충돌로 독립전쟁이 개막되었다. 전쟁 초기 영국이 승리의 기회를 놓치고 프랑스가 참전하면서 독립전쟁이 지구전 양상을 띠게 되었다. 당시 영국은 전쟁의 장기화를 막기 위해 미국 남부를 점령하였다. 미군과 프랑스 함대가 동시에 남쪽을 향하여 요크타운에 집결하였다. 미군과 프랑스 군에 포위된 요크타운은 결국 항복을 선언하였다. 이것이 바로 독립전쟁의 역사이다.

근대 민주주의는 정치에 대한 시민들의 관심으로  발언권과 민주주의에 대한 인식의 깊이를 광범위하게 더 발전, 증진 시켰다. 아울러 그 나라의 주권은 국민에게 있다는 점을 영원히 확고하게 만들었다. 시민혁명은 일단 국회를 유권자의 것으로 만드는데 놀라운 효과를 만들었던 것이다. 이때부터 유권자운동이 활발하게 진행되었고, 결국은 근래에 들어 여성도 완전한 주권자로서의 권한을 갖게 되었다. 이로써 주권자는 법에서 정한 일정한 나이 이상의 남녀 유권자가 그들의 권리를 주장할 수 있게되었다. 투표권을 통해 시민의 권리를 주장할 수 있게 되었다.이것이 바로 의회의 독립이다.

다음은 행정부의 독립이다. 행정권의 독립은 왕권으로부터의 독립을 말한다. 의회에 상당한 권한을 갖고 있었던 유권자의 권한은 결국 행정부의 수상과 고위 장관의 인사에까지 비치게 된다. 이로써 왕권은 상징적인 권한에만 머무르게 된다. 행정부는 선출된 권력과 관료들이 함께 일을 하는 곳으로 자리를 잡게 된다.

다음 사법부의 독립은 전문성의 독립이다. 전문성에 보편성을 입히는 작업에는 일단 왕권으로부터의 독립을 의미한다. 법관의 신분상 독립과 더불어 법관의 재판상 독립을 실질적으로 보장하는 또 하나의 제도는 법원의 독립 혹은 사법부의 독립이다. 현재 사법부의 독립은 입법부와 행정부에서 독립하는 것을 말한다. 현행헌법 제101조에서는 “사법권은 법관으로 구성된 법원에 속한다.”라고 규정하고 있다. 그러나 사법부의 독립은 군주(즉, 행정부)로부터의 독립에서부터 시작되었다. 1701년에 영국의 왕위계승법에서 법관은 성실히 직무를 수행하는 한 법관직을 유지할 수 있게 됨으로써 법관의 신분상 보장이 이루어졌다. 그러나 영국은 명확하게 삼권이 분립되어 있는 상태는 아니었다. 말하자면 행정권 대 (사법권을 포함하는) 입법권의 갈등 혹은 국왕 대 귀족의 대립을 통해 영국 헌정사가 발전한 것이라 할 수 있다.

권력분립이론을 통해 사법권의 개별성을 강조하고 사법권의 입법권과 행정권으로부터의 분리를 강조한 것은 프랑스의 철학자, 몽테스키외에 이르러서였다. 그는 [법의 정신(The Spirit of Laws)]에서 “재판권이 입법권과 행정권에서 분리되어 있지 않으면 자유는 존재하지 않는다. 만약 재판권이 입법권과 결합되면 시민의 생명과 자유에 대한 권력의 사용이 자의적이 될 것이다. 왜냐하면 재판관이 입법자로 될 것이기 때문이다. 만약 재판권이 행정권과 결합되면 재판권은 독재자의 힘을 가질 수 있을 것이다.”라고 경고했다. 그러나 몽테스키외의 삼권분립이론은 입법부 및 행정부와 독립하여 존재하는 국가기관으로서의 사법부의 존재를 염두에 둔 것은 아니었다. 그는 해마다 일정한 시기에 법률에 정하는 절차에 따라 선출된 사람들로 법정을 구성하는 유연한 방식의 사법부를 제안했다. 몽테스키외의 경고처럼, 사법권의 독립은 행정권과 동시에 입법권으로부터의 독립을 본질적 요소로 삼는다. 만약 사법권이 다른 하나의 국가권력과 결합되면 독재 권력이 창출되는 메커니즘 때문이다. 더욱이 현행헌법 제52조에 규정되어 있는 것처럼, 행정부가 행정권뿐만 아니라 법률안제출권을 가지고 있는 독재적 요소가 농후한 헌정구조 아래에서는 입법부와 행정부로부터 사법부의 독립이 국민의 자유와 권리를 보호하는 데 극도로 중요한 역할을 한다.

권력분리의 원칙과 견제·균형의 원리에 의거하여, 사법부와 행정부는 서로 견제할 수 있는 권력을 가지고 있다. 대통령은 사법부 예산편성권과 사면권(일반 사면권과 특별 사면권)을 가지고 있으며, 국회와 함께 대법원장과 대법관에 대한 임명권을 가지고 있다. 이에 대해 사법부행정부에 대하여 행정처분이나 명령·규칙·처분에 대하여 행정재판권과 위헌명령심사권을 가지고 있으며, 입법부에 대하여 위헌법률심사재청권(헌법재판소의 경우, 위헌법률심사권)을 가지고 있다.

사법부의 민주성과 책임성을 확보하기 위해 입법부는 이론상 사법부에 대해 행정부보다 훨씬 더 강력한 견제권력을 가지고 있다. 입법부는 사법부에 대한 국정조사권 및 국정감사권을 가지고 있으며, 대법원장과 대법관에 대한 임명동의권, 사법부 예산심의 및 확정권, 법관 탄핵소추권을 가지고 있다.

또한 현행헌법은 법률로써 법관의 자격(제101조 제3항)과 정년(제105조 제4항)을 정하고 대법원과 각급법원을 조직하며(제102조 제3항) 대법원에 대법관이 아닌 법관을 둘 수 있고(제102조 제2항) 대법원장, 대법관, 대법원의 법관의 연임을 정할 수 있다(제105조 제2·3항). 이러한 법정주의에는 사법부에 대한 입법부와 행정부의 태도에 따라 사법부의 독립이 침해될 가능성이 많이 내포되어 있다. 현행헌법을 피상적으로 검토하면 사법부가 행정부로부터 상당히 독립되어 있는 것처럼 보이지만, 실제로 입법부가 여대야소라면 행정부는 언제나 사법부에 간섭할 수 있는 헌정구조라고 볼 수 있다.

현실적으로 현행헌법은 행정부가 사법부를 포함한 삼권을 실질적으로 장악할 수 있는, 독재적 요소가 매우 강한 헌법을 가지고 있는셈이다.

현행 한국의 헌법은 유신헌법의 잔재로 독재를 정당화하기 위해 만들어진 “한국적인 자유 민주주의 ” 라는 포장을 한 헌법으로 진정한 민주주의와는 거리가 먼 헌법이다. 오늘 촛불을들고 광화문에서 우리는 진정한 자유민주주의를 찾기위해, 또 한번 목이 쉬어가며, 추위에 떨면서 현 정부의 국정 농란에 대한 사법부의 공정한 판단과 박근혜 퇴진을 외치게 될 것이다. 이번 촛불로 자꾸 지연되어 국민의 사기를 저하시키고 있는 박근혜 퇴진이 급물살을 타고 더는 갑.을로 구분되는 시민이 아닌 국가의 주인된 자로서의 시민이 새 역사의 한 획을 긋는 계기가 되었으면 한다.

 

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